信访人不到制定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。

非正常上访-界定

2009年2月，一些民众在北京市某政府大楼外扎营，准备上访

正常上访和非正常上访的界定，是立法机关根据公共利益所需要的信访秩序运用法律法规来规定的。正常上访就是合法的，非正常上访就是违法的。非正常上访的表现是法律规范要求信访人不作为而信访人作为，法律规范要求信访人应作为而信访人不作为的行为。

非正常上访-法律依据

按照中华人民共和国《信访条例》(2005年5月1日起施行)第十八条、第二十条的规定是指进京非正常上访(到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地以及涉奥场所(包括分赛区)等非信访接待场所“上访”)的行为;围堵、冲击国家机关的行为;在重点地区、国家机关办公场所周围或其他公共场所非法聚集的行为;到非信访接待场所和机关走访的行为;五人以上集体走访不按规定推选代表的行为;在信访过程中侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的行为;在信访接待场所滞留、滋事，或将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的行为;煽动、串联、胁迫，以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的行为;阻挠企事业单位工作、生产、营业、教学、科研活动的行为。

非正常上访-处理

对以上访为名，到天安门、中南海、首长住地、驻华使领馆、省委省政府大门、市政大楼、市领导宿舍区以及县委、县政府等敏感区滞留、滋事、扰乱社会秩序的，发现一次给予训诫，发现两次予以治安处罚，经治安处罚仍屡教不改，继续到重点地区和敏感部位滞留、滋事、扰乱社会秩序的，依法进行劳动教养;对以上访为名，散发传单、打横幅、拦车辆、服毒和自焚等极端手段到重点地区和敏感部位丢丑滋事、造成影响的，发现一次治安拘留，发现两次给予劳动教养。

集体上访扰乱社会秩序的，对于组织者、策划者和直接责任人按有关规定从严查处。对反映问题有道理，但采取非正常上访行为的，先处理违法问题，再解决其反映的问题，坚决消除信访中的不和谐因素，旗帜鲜明地维护信访秩序，维护社会稳定。

非正常上访-案例

傅明阳、张冬凤夫妇是江西省上饶县皂头镇人，女儿傅丽芳生前在深圳打工。2001年1月14日，工友祝芝波认为傅丽芳挑拨其与女友的关系，遂持刀将傅丽芳残忍杀害。经法医鉴定，傅丽芳遗体上共有刀伤64处。

2001年8月10日，深圳市中级人民法院以故意杀人罪一审判处祝芝波死刑，剥夺政治权利终身。祝芝波对一审判决不服，向广东省高级人民法院提出上诉。2003年2月20日，广东省高级人民法院以“被害人对引发本案有一定的责任等”为由，撤销一审判决，终审判处祝芝波死刑，缓期2年执行，剥夺政治权利终身。对这样的终审判决傅明阳夫妇无法接受，在分别向广东省人民检察院和广东省高级人民法院提出申诉被驳回后，开始走上了上访路。

从2004年2月开始，傅明阳夫妇除到国家有关机关和部门正常上访外，还常在党和国家重大政治活动期间，到北京天安门、中南海等地非正常上访，且情绪激烈。2005年10月26日，张冬凤还到美国驻华使馆“告洋状”，被北京市公安部门拘留;2006年4月，张冬凤到天安门广场国旗杆下散发“喊冤”传单，被北京市公安部门治安拘留。据江西省信访部门统计，傅明阳夫妇赴京非正常上访人次居江西全省涉诉非正常上访之首。

傅明阳、张冬凤夫妇从2004年起持续赴京上访300多次。在4年多时间里，江西省坚持领导层层包案，并积极探索“人案分离”信访案处理新机制，全力协调赣粤两省有关方面，终于使这起典型“人案分离”非正常上访案息诉罢访。

非正常上访-地方“规定”

何瑞超站在两栋未拆的建筑物前，一脸无奈(广东江门农民进京上访后被拘10天)

深圳认定14种“非正常上访行为” 重罚首要分子

2009年11月11日，据《南方都市报》报道：针对目前信访中存在的一些过激以及影响到社会秩序的行为，深圳日前发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》(以下简称《通知》)，明确列出包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。

《通知》提出，首次非正常上访的人员经过劝诫告知后再次非正常上访，符合相关规定的，予以警告处罚;对两次非正常上访的上访者，处罚后再次非正常上访，可依据《治安管理处罚条例》予以行政拘留，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。对曾经因非正常上访被拘留过，再次进行非正常上访者，符合劳动教养条件的，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养。

质疑之声

中国正行走在“建设法治国家”的道路上，作为经济特区的深圳虽有特区立法权，却也一样要遵守宪法和国家基本法律。政府部门若要对公民的行为进行评价，理应使用法律这把标尺。而“非正常上访”却把“是否违法”这一标准替换成了“是否不正常”，从而扩大了“处理”的范围。且不说《通知》的实际效果如何，单从文字表述上，就不符合法治精神。

非正常上访-评论

面对“非正常上访”，上访迫切需要制度化的出口，否则蕴藏其中的各方都将成为受害者。或许提高上访者与政府和强势集团的对话能力和设置相应的对话平台，让政府和强势集团滥用权力的行为受到制约是一种理性的选择。