地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

 地方债务风险概述

所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下，地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方债务风险是指地方财政在运行过程中，由于各种主、客观因素，特别是一些不确定性因素的影响，财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。

地方债务风险成因

中国地方债务风险的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

首先，转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。

其次，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。

再次，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，使得投资风险不断向地方政府集中，中央政府的转移支付政策不到位也对地方债务风险的形成负有一定责任。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。

地方债务风险表现形式

地方财政风险程度如何，一方面取决于致险因素及危害程度，另一方面取决于当地财政的实力，即抵御风险的能力。由于我国各个地区的经济发展水平有很大的差别，地方财政风险的程度和抗风险的能力也有所不同。经济发展相对滞后的省份及地区，地方财政风险的问题就相对比较突出，且风险形式呈多样化;经济发展水平比较高的省份及地区，抵御财政风险的能力相对比较强，风险形式也相对比较集中。从我们调查的情况来看，地方财政风险主要有以下一些表现形式：

(一)债务风险

按照世界银行经济学家Hana Polackova 的风险矩阵，政府债务可分为政府直接债务和政府或有债务两大类。前者是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应履行的义务;后者是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任和义务。这些责任和义务全部内含于政府职能中，不过在表现形式上，有的是显性，有的是隐性。因此，政府债务实际上可分为四类：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务，相应的政府债务风险也有四种：显性直接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债务风险和隐性或有债务风险。

地方财政风险

1. 显性直接债务风险

地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。

(1)国债转贷资金是从1998年开始实行的，它是由财政部统一发行并转借给地方，主要用于地方基础设施建设，其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方财政的显性直接债务。从我们所调查的地区来看，1998年至2000年国债转贷收入最少的地区是江西省，为 288884万元;最多的是上海市，为540655万元。

(2)欠发工资而形成的债务。近年来，欠发行政事业单位职工工资已成为全国的普遍现象。欠发工资对地方政府而言，无疑是显性直接债务。我们调查中发现，截止到2001年10月，某省80个县市中有68个县市本级及1516个乡镇不同程度欠工资，欠资额达20亿元。

(3)因粮食亏损挂账而形成的债务。中国粮食价格长期被政府所控制，从1979年以来，为了农民的利益，粮食收购价格不断提高，同时，考虑到城镇居民的利益，粮食销售价格长期基本不变，从而造成粮价倒挂，已成为财政的沉重包袱。到目前为止，粮食企业亏损累积额已达 2400亿元(吴敬琏，2001)。各地粮食亏损挂账金额高低不同，根据人们的调查情况你看，有的省区在1998年5月，新增粮食挂账就已达到94.1亿元，1998年以后仍有未统计的新增挂账。粮食亏损挂账最少的也有29亿元。虽然上级财政给了调增省级粮食风险基金包干总额、增拨资金、拨付中央储备粮新陈品质差额补贴等政策，但是，由于部分省挂账数额巨大，消化起来非常难，这些都对财政的平稳运行造成了隐患。

(4)乡镇财政债务。地方财政债务问题，从政府级次上看，多在县乡两级，尤其是乡镇级债务问题表现得最为突出。一些乡镇由于经济基础和财政收支状况不好，资金调度已没有回旋余地，有的乡镇还债存在困难，有的根本无力还债。从我们所调查的情况来看，至2000年末，某省的显性直接债务为156.6亿元，其中三分之二为县乡两级债务。该省乡镇债务总额占当年乡镇财政收入的79.2%，平均每个乡镇债务达188.91万元。有些市县的乡镇负债面达到100%。另一省某市有114个乡镇，平均债务额为高达1050万元。一些乡镇的债务超出本级可用财力的2-3倍。地方财政的债务过高，使得地方政府机构总是在“偏紧”的环境下运行，其后果一方面造成各种收费层出不穷，屡禁不止，另一方面，各种风险也随之产生。

2.隐性直接债务风险

隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。这个缺口到底有多大，众说不一。从我们调查的各省市自治区的情况来看，2001年社保资金缺口达4-30亿元左右。资金严重不足，再加上历史陈欠不能足额收缴，这些都将给社保支出带来较大风险。特别是由于现代企业制度的建立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付的负担加重等，给社保收支平衡及保持适当的结余带来很大的不确定性，将直接造成社会安定方面的隐患，财政势必因兜底机制而承担最后的支付和风险。

地方财政风险

3.显性或有债务风险

这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。如果这些债能按时偿还，则不须财政承担;但如果债务人无法偿还，则财政就要负连带责任，最终成为财政债务。据调查，某省由政府提供担保的债务占债务总额的14.4%,其中乡镇担保债务占债务总额的11.2%,这意味着担保债务中的84%将会转化为政府的现实债务。

4.隐性或有债务风险

这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。

地方财政风险

1. 显性直接债务风险

地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。

(1)国债转贷资金是从1998年开始实行的，它是由财政部统一发行并转借给地方，主要用于地方基础设施建设，其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方财政的显性直接债务。从我们所调查的地区来看，1998年至2000年国债转贷收入最少的地区是江西省，为 288884万元;最多的是上海市，为540655万元。

(2)欠发工资而形成的债务。近年来，欠发行政事业单位职工工资已成为全国的普遍现象。欠发工资对地方政府而言，无疑是显性直接债务。我们调查中发现，截止到2001年10月，某省80个县市中有68个县市本级及1516个乡镇不同程度欠工资，欠资额达20亿元。

(3)因粮食亏损挂账而形成的债务。中国粮食价格长期被政府所控制，从1979年以来，为了农民的利益，粮食收购价格不断提高，同时，考虑到城镇居民的利益，粮食销售价格长期基本不变，从而造成粮价倒挂，已成为财政的沉重包袱。到目前为止，粮食企业亏损累积额已达 2400亿元(吴敬琏，2001)。各地粮食亏损挂账金额高低不同，根据人们的调查情况你看，有的省区在1998年5月，新增粮食挂账就已达到94.1亿元，1998年以后仍有未统计的新增挂账。粮食亏损挂账最少的也有29亿元。虽然上级财政给了调增省级粮食风险基金包干总额、增拨资金、拨付中央储备粮新陈品质差额补贴等政策，但是，由于部分省挂账数额巨大，消化起来非常难，这些都对财政的平稳运行造成了隐患。

(4)乡镇财政债务。地方财政债务问题，从政府级次上看，多在县乡两级，尤其是乡镇级债务问题表现得最为突出。一些乡镇由于经济基础和财政收支状况不好，资金调度已没有回旋余地，有的乡镇还债存在困难，有的根本无力还债。从我们所调查的情况来看，至2000年末，某省的显性直接债务为156.6亿元，其中三分之二为县乡两级债务。该省乡镇债务总额占当年乡镇财政收入的79.2%，平均每个乡镇债务达188.91万元。有些市县的乡镇负债面达到100%。另一省某市有114个乡镇，平均债务额为高达1050万元。一些乡镇的债务超出本级可用财力的2-3倍。地方财政的债务过高，使得地方政府机构总是在“偏紧”的环境下运行，其后果一方面造成各种收费层出不穷，屡禁不止，另一方面，各种风险也随之产生。

2.隐性直接债务风险

隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。这个缺口到底有多大，众说不一。从我们调查的各省市自治区的情况来看，2001年社保资金缺口达4-30亿元左右。资金严重不足，再加上历史陈欠不能足额收缴，这些都将给社保支出带来较大风险。特别是由于现代企业制度的建立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付的负担加重等，给社保收支平衡及保持适当的结余带来很大的不确定性，将直接造成社会安定方面的隐患，财政势必因兜底机制而承担最后的支付和风险。

3.显性或有债务风险

这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。如果这些债能按时偿还，则不须财政承担;但如果债务人无法偿还，则财政就要负连带责任，最终成为财政债务。据调查，某省由政府提供担保的债务占债务总额的14.4%,其中乡镇担保债务占债务总额的11.2%,这意味着担保债务中的84%将会转化为政府的现实债务。

4.隐性或有债务风险

这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。

地方债务累积危害

地方债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府债务累积可能带来的危害主要有以下几个方面：

第一，扩大结构性矛盾

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

第二、恶化信用环境

债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少企业的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。

第三，金融风险放大

高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。截至2003年6月末，全国112家城市商业银行贷款余额6523.91亿元，其中不良贷款余额1078.11亿元，占比达16.53%。全行业亏损为55.97亿元，历年累计亏损的有50多家，占到112家城市商业银行的45%，处于高风险状态的有22家，其中13家已经资不抵债。城市商业银行平时的经营普遍受到当地政府的强烈干预，一般地方政府都是城市商业银行的最大股东，向大股东的关联贷款庞大是引发其财务风险的重要原因。

第四，债务风险是社会稳定的隐患

一些感到财政收入不足、上级财政“补贴”不足、同时无力变相发债或借钱的地方政府或机构，往往情不自禁地利用手中职权向社会强行摊派或收费。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

地方债务风险管理

1、将地方债务纳入统一的国家债务监测体系

要强化对预算外收支的监管统计，尤其是强化对地方政府和地方国有资产公司担保和隐性担保、体制外支出和相关的借贷以及其它导致政府负债的财政与准财政活动，建立一套监测、预警体系以评估地方债务的总体风险。该体系可以对各地方政府的财政状况进行排名，从中长期来看，该体系的数据库和分析指标可以为地方政府的信用评级提供基础，从而为有条件地允许地方政府发债和发展地方债券市场创造条件。

2、尽快分离公共职能与资产经营职能

地方政府要着眼于提供对辖域内民众福利和地方经济运转至关重要的基本公共服务，竞争性、赢利性强的领域政府最好不要插手，以防范或有债务的累积和债务风险的形成。当地政府全资公司发行债券所筹集的资金也要用于当地基础设施建设，而不能用于纯经营性和赢利性的基础设施(如一般电信项目等)，也不能用于对当地高新技术企业的支持，更不能用于完全应由市场调节的加工工业项目。要通过改革政府主导型的投融资体制，使政府最大程度上退出一般竞争性领域，尽量扩大民间投资的比例。

3、有针对性地化解地方债务风险

首先要对政府债务进行归口管理，克服目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状，由专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。其次，要建立和完善偿债准备金制度。通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，化解偿债压力。再次，要调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债。此外，要加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务。最后，若遇到偿债高峰期，可适当考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。

4、不断完善地方债务管理的法律框架

多数国家没有处理地方无力偿付问题的法律框架，多以“就事论事”的方式处理地方债务问题，与这种法律上的模糊性同时出现的情况往往是财权和事权划分的不明确以及政府间转移支付中的讨价还价。必须不断修改和完善我国的法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。在创新地方收益债券等金融产品时，要谨慎论证，逐渐推进。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来[1]。

综述

我们应当保持高度警惕，关注地方政府融资平台规模增长过快，是否会形成中国式的地方“债务危机”的潜在威胁。对此，我们不仅要规范和清理地方政府的融资平台问题，更重要的是要重新思考地方政府融资平台的法律地位，从法律上而不仅从行政管理上来真正治理好地方政府的融资平台问题。